Escrito por: Luciano Madeira, Gerente de Licenciamento Ambiental
Principais lições deste artigo
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A CLPI é um direito procedimental dos povos indígenas, garantido pela Convenção 169 da OIT. Esse direito exige escuta, diálogo e consideração efetiva das comunidades antes de decisões que afetem seus territórios.
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No licenciamento ambiental brasileiro, a CLPI não se confunde com audiência pública. O processo deve seguir quatro parâmetros cumulativos: ser prévio, livre, informado e conduzido com boa-fé.
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O Projeto Volta grande obteve aprovação da FUNAI e Participação da mesma no processo de CLPI em conformidade com a OIT 169, bem como foi utilizado para a realização de todo o processo o Protocolo de consultas elaborado pelo Povo Juruna e absorvido pelo povo Arara.
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O Projeto Volta Grande, após futura discordância da FUNAI, obteve reconhecimento judicial do TRF-1 em fevereiro de 2026. Essa decisão validou a conformidade do processo com a Convenção 169 da OIT e condicionou o início das obras à aprovação do PBA-CI pelas comunidades Juruna e Arara.
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Para consultar informações sobre o Projeto Volta Grande e práticas de licenciamento, acesse o site oficial da Belo Sun.
O que é a consulta prévia livre e informada?
A CLPI é um direito procedimental e intercultural que impõe ao Estado deveres de informação, escuta, diálogo e consideração efetiva das manifestações comunitárias. Esse direito também exige a organização de processos compatíveis com as formas próprias de representação e tomada de decisão dos grupos consultados.
Sua base normativa central é a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho, ratificada pelo Brasil em 2002 por meio do Decreto Legislativo nº 143/2002 e depósito do instrumento, e internalizada pelo Decreto nº 5.051/2004, complementada pela Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas de 2007.
No licenciamento ambiental de empreendimentos de mineração, a CLPI não é um evento isolado; não equivale a uma audiência pública e não pode ser substituída por outro mecanismo de participação. O Ministério Público Federal consolidou esse entendimento no Enunciado 6CCR nº 49 de 2018, que afirma de forma expressa que audiências públicas realizadas no âmbito do licenciamento ambiental não substituem a consulta prévia.
A Convenção 169 da OIT e a jurisprudência brasileira consolidam o protagonismo indígena no processo. As comunidades participam de forma ativa; suas manifestações são consideradas de maneira efetiva, e a anuência sobre instrumentos como o PBA-CI condiciona o avanço do empreendimento.
No Projeto Volta Grande, a intervenção física só tem início após a aprovação do PBA-CI pelas próprias comunidades Juruna e Arara. Esse arranjo expressa de forma concreta o protagonismo indígena.
Veja informações atualizadas sobre o Projeto Volta Grande.
Ambiente regulatório e institucional
O marco normativo da CLPI no Brasil articula instrumentos de diferentes hierarquias. A Convenção 169 da OIT, internalizada pelo Decreto nº 5.051/2004, é a referência central. A FUNAI regula os procedimentos administrativos aplicáveis ao licenciamento por meio da Instrução Normativa nº 2/2015, que estabelece procedimentos administrativos específicos a serem seguidos durante o licenciamento ambiental de projetos localizados no interior ou que afetem terras indígenas.
O quadro normativo brasileiro permanece fragmentário, o que gera consequências práticas. Essa fragmentação levou o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.497/26 do Plenário, a reconhecer dificuldades concretas na condução de consultas em razão da ausência de regulamentação e a recomendar que o Ministério de Portos e Aeroportos propusesse à Casa Civil a regulamentação da Convenção 169 da OIT. Essa recomendação confirma que a ausência de marco regulatório não é apenas uma lacuna teórica, mas um desafio operacional que exige medidas para sua superação.
No plano judicial, o TRF-1 proferiu duas decisões relevantes para o Projeto Volta Grande. Em 23 de janeiro de 2025, o tribunal definiu por unanimidade a SEMAS-PA como autoridade competente para o licenciamento. Em fevereiro de 2026, o TRF-1 restabeleceu a eficácia da Licença de Instalação nº 3698/2026 e reconheceu o cumprimento das condicionantes em aderência à Convenção 169 da OIT, incluindo o ECI e a CLPI. Por estar ancorada em acórdão, decisão colegiada de instância elevada, essa decisão tem validade jurídica robusta.
Como a consulta prévia funciona na prática: os quatro parâmetros
A CLPI se estrutura em quatro parâmetros que devem ser observados de forma cumulativa em qualquer processo de consulta a povos indígenas no âmbito do licenciamento ambiental brasileiro.
Prévia: a consulta deve ocorrer antes da tomada de decisão administrativa ou da implementação de medidas que possam afetar os povos indígenas. No licenciamento ambiental, isso significa que o ECI e a CLPI precedem a emissão da licença. Nenhum licenciamento ambiental de projetos que afetem terras indígenas pode avançar sem a aprovação prévia do ECI pela FUNAI e a realização da consulta livre, prévia e informada com os povos impactados segundo seus próprios protocolos.
Livre: a consulta deve ser conduzida sem coerção, pressão ou manipulação. As comunidades precisam ter liberdade para expressar suas posições, inclusive contrárias ao empreendimento, sem sofrer represálias ou condicionamentos.
Informada: os povos consultados devem receber informações completas, acessíveis e compreensíveis sobre o empreendimento, seus impactos e as medidas mitigadoras propostas. O ECI cumpre essa função ao sistematizar os estudos de impacto sobre as comunidades indígenas afetadas.
Boa-fé: o processo deve ser conduzido com disposição genuína de diálogo e consideração efetiva das manifestações comunitárias. A CLPI gera deveres estatais de informação, escuta, diálogo, consideração efetiva das manifestações comunitárias e organização de processos adequados às formas próprias de representação e decisão dos grupos consultados.
Os protocolos de consulta são documentos elaborados pelas próprias comunidades indígenas para definir como desejam ser consultadas sobre empreendimentos que as afetem. Esses protocolos operacionalizam os quatro parâmetros de forma culturalmente adequada.
Tecnologia, processos e cadeia operacional: o ECI e o PBA-CI
O Estudo do Componente Indígena é o instrumento técnico central da CLPI no licenciamento ambiental brasileiro. A FUNAI define o escopo do ECI por meio de Termo de Referência, e não o empreendedor. Essa definição garante independência metodológica ao processo.
No Projeto Volta Grande, o ECI foi conduzido com acompanhamento de servidores da FUNAI e resultou, em dezembro de 2021, em 12 programas voltados às comunidades Juruna, da Terra Indígena Paquiçamba, e Arara, da Terra Indígena Arara da Volta Grande do Xingu.
Esses programas cobrem quatro dimensões estratégicas: proteção territorial e ambiental, fortalecimento institucional e cultural, desenvolvimento socioeconômico e participação no empreendimento.
Especificamente, os 12 programas abrangem:
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Acompanhamento indígena de obras e operação
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Gestão participativa e articulação institucional
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Monitoramento ambiental
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Geração de renda e condições de comércio
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Segurança e soberania alimentar
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Fortalecimento institucional
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Fortalecimento da educação indígena
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Fortalecimento da saúde indígena
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Proteção territorial
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Interação e comunicação social indígena
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Fortalecimento cultural
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Capacitação e contratação de mão de obra indígena
O PBA-CI organiza esses programas em um plano operacional. A aprovação desse plano pelas próprias comunidades é condição para o início da intervenção física do empreendimento. Esse arranjo cria um mecanismo de co-construção que materializa o protagonismo indígena no processo.
Consulte a documentação técnica do ECI e do PBA-CI no site do projeto.
Protocolo Juruna no Projeto Volta Grande
O Protocolo Juruna é o documento elaborado pelo povo Juruna, ou Yudjá, da Terra Indígena Paquiçamba para definir as condições e formas pelas quais deseja ser consultado sobre empreendimentos que afetem seu território. A aplicação desse protocolo no processo conduzido pela Belo Sun representa a expressão concreta do parâmetro de boa-fé. A consulta foi organizada segundo as regras estabelecidas pela própria comunidade, e não segundo critérios unilaterais do empreendedor ou do Estado.
A FUNAI reconheceu a adequação dos estudos realizados, incluindo a análise de impactos sinérgicos e cumulativos, por meio do Ofício nº 93/2021. O TRF-1 validou judicialmente esse processo em fevereiro de 2026, conforme mencionado anteriormente. Manifestações dos povos Juruna e Arara à FUNAI, ao Ministério Público e à SEMAS, com pedidos de participação ativa no processo, constituem evidência de legitimidade que parte das próprias comunidades e pode ser verificada junto à associação CIJA.
Impactos observáveis, benefícios e desafios
A aplicação rigorosa dos quatro parâmetros da CLPI no Projeto Volta Grande produziu resultados verificáveis em três dimensões.
No plano do protagonismo indígena, as comunidades Juruna e Arara detêm poder de anuência sobre o início da intervenção física. O PBA-CI só avança com sua aprovação.
No plano da previsibilidade regulatória, o reconhecimento do TRF-1 em fevereiro de 2026 conferiu segurança jurídica ao processo e estabeleceu um precedente para o setor mineral brasileiro sobre como conduzir a CLPI em conformidade com a Convenção 169 da OIT.
No plano sistêmico, os desafios permanecem. A ausência de regulamentação nacional unificada da CLPI afeta todos os projetos de infraestrutura e mineração no Brasil. Essa lacuna gera insegurança jurídica e judicialização recorrente.
O legado socioeconômico previsto para o Projeto Volta Grande depende da continuidade do processo. O projeto prevê até aproximadamente 10 mil postos de trabalho considerando toda a cadeia produtiva, priorização de mão de obra local com residência mínima de dois anos no município e mais de 30 cursos profissionalizantes iniciados antes mesmo da obra.
Veja os marcos regulatórios e decisões judiciais que validaram o processo de licenciamento.
Perguntas frequentes (FAQ)
O que diferencia a consulta prévia de uma audiência pública no licenciamento ambiental?
A audiência pública é um instrumento de participação social ampla, aberta a qualquer interessado, sem caráter vinculante específico para povos indígenas. A consulta prévia livre e informada é um direito específico dos povos indígenas e comunidades tradicionais, garantido pela Convenção 169 da OIT. Esse direito impõe ao Estado deveres de boa-fé, adequação cultural e consideração efetiva das manifestações.
O Ministério Público Federal consolidou esse entendimento no Enunciado 6CCR nº 49 de 2018, que afirma que audiências públicas não substituem a CLPI. No Projeto Volta Grande, a CLPI foi conduzida de forma autônoma, segundo o Protocolo Juruna, com acompanhamento da FUNAI.
A CLPI dá às comunidades indígenas poder de veto sobre empreendimentos?
A CLPI não confere poder de veto absoluto sobre decisões estatais. A Convenção 169 da OIT e a jurisprudência brasileira estabelecem o dever do Estado de consultar de boa-fé, com o objetivo de alcançar anuência.
No Projeto Volta Grande, o mecanismo concreto de protagonismo indígena é a exigência de aprovação do PBA-CI pelas próprias comunidades Juruna e Arara como condição para o início da intervenção física. Esse arranjo representa co-construção e anuência, não imposição unilateral.
Como o Projeto Volta Grande demonstra conformidade com a Convenção 169 da OIT?
O processo envolveu quatro elementos verificáveis:
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Um ECI com escopo definido pela FUNAI, e não pela empresa, conduzido com acompanhamento de servidores do órgão
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Uma CLPI organizada segundo o Protocolo Juruna
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O reconhecimento da adequação dos estudos pela FUNAI por meio do Ofício nº 93/2021
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A validação judicial do TRF-1 mencionada anteriormente
A intervenção física permanece condicionada à aprovação do PBA-CI pelas comunidades.
Qual é o papel da FUNAI no processo de CLPI para projetos de mineração?
A FUNAI exerce três funções centrais. O órgão define o escopo do ECI por meio de Termo de Referência, acompanha a condução dos estudos com servidores próprios e avalia a adequação dos resultados antes da emissão da licença.
No Projeto Volta Grande, a FUNAI reconheceu a adequação dos estudos, inclusive da análise de impactos sinérgicos e cumulativos, pelo Ofício nº 93/2021. Nenhum licenciamento ambiental que afete terras indígenas pode avançar sem a aprovação prévia do ECI pela FUNAI e a realização da CLPI com os povos impactados segundo seus próprios protocolos.
O que é o PBA-CI e por que sua aprovação pelas comunidades é relevante?
O PBA-CI é o instrumento que operacionaliza os 12 programas do ECI em ações concretas durante a implantação e a operação do empreendimento. No Projeto Volta Grande, a aprovação do PBA-CI pelas comunidades Juruna e Arara é condição para o início da intervenção física.
Esse arranjo significa que nenhuma obra começa sem que as próprias comunidades tenham aprovado o plano que orienta as medidas de proteção, mitigação e benefício a elas destinadas. Esse mecanismo expressa de forma direta o protagonismo indígena no processo e diferencia a CLPI de formas de consulta meramente formais.
Conclusão
A consulta prévia livre e informada é um dever do Estado brasileiro, e não uma formalidade opcional do licenciamento ambiental. Os quatro parâmetros da CLPI (prévia, livre, informada e de boa-fé), estruturam um processo que reconhece o protagonismo dos povos indígenas sobre decisões que afetam seus territórios.
A fragmentação normativa brasileira, reconhecida por órgãos de controle e instâncias internacionais em 2025 e 2026, torna ainda mais relevantes os casos em que o processo foi conduzido com conformidade institucional verificável.
O Projeto Volta Grande da Belo Sun constitui referência documentada de aplicação dos parâmetros da CLPI em um empreendimento de mineração de grande porte na Amazônia. O caso reúne ECI com escopo definido pela FUNAI, CLPI organizada segundo o Protocolo Juruna, reconhecimento da adequação dos estudos pelo Ofício FUNAI nº 93/2021, validação judicial pelo TRF-1 em fevereiro de 2026 e condicionamento do início das obras à aprovação do PBA-CI pelas comunidades Juruna e Arara.
Esses marcos são verificáveis e indicam um padrão de conformidade institucional que o setor mineral brasileiro pode adotar para avançar com segurança jurídica e legitimidade social.
Acesse o site do Projeto Volta Grande para consultar documentos, estudos e atualizações.
